ความสำคัญของการบริหารรัฐกิจ

ความสำคัญของการบริหารรัฐกิจ (public administration)

มนุษย์เป็นสัตว์สังคม (social animals) ซึ่งต้องการอยู่รวมกันเป็นหมู่เป็นพวก ความต้องการพื้นฐาน (basic needs) ของมนุษย์นอกจากต้องการปัจจัยสี่ คือ อาหาร เสื้อผ่า เครื่องนุ่งห่ม ยารักษาโรค ที่อยู่อาศัย ฯลฯ มาสนองความต้องการของร่างกาย (physiological needs) แล้ว ยังต้องการความมั่นคงปลอดภัย (safety หรือ security needs) ความต้องการมีพวกพ้องหรือการเป็นที่ยอมรับของสังคม (social needs) ซึ่งความต้องการพื้นฐานเหล่านี้เป็นพลังผลักดันให้มนุษย์อยู่รวมกันเป็นครอบครัว และขยายเป็นเผ่า (tribe) เป็นชาติ เป็นชุมชนขนาดใหญ่ จนถึงเป็นรัฐหรือประเทศ ซึ่งองค์ประกอบที่สำคัญของรัฐหรือประเทศ คือการมีประชากรจำนวนหนึ่งมาอาศัยอยู่ร่วมกัน มีดินแดนอาณาเขตที่แน่นอน มีเอกราชและอธิปไตยในการปกครองตนเอง และมีการปกครองอันเป็นระเบียบเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนที่อยู่ร่วมกันนั้น ซึ่งการอยู่ร่วมกันของคนจำนวนมากในลักษณะของรัฐหรือประเทศทำให้มีการนำเอาแนวความคิดทางการเมืองหรือปรัชญาทางการเมืองที่ว่าควรจะมีรูปแบบการปกครองอย่างไรเพื่อให้คนในแต่ละรัฐแต่ละประเทศได้มีชีวิตอยู่อย่างมีความสุขมากที่สุดมากำหนดเป็นระบบการปกครองในลักษณะต่าง ๆ กัน มีการวางระเบียบกฎเกณฑ์และมาตรการต่าง ๆ เพื่อความสงบเรียบร้อยและความสะดวกสบายสงบร่วมเย็นของประชาชนในประเทศ

ในระบบการปกครองทั่ว ๆ ไป จะมีการกำหนดเอาไว้ว่าอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศมาจากที่ใดและใครเป็นผู้ใช้ โดยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายหลักหรือกฎหมายแม่บทในการปกครองประเทศดังกล่าว

การปกครองในระบบประชาธิปไตยนั้นนิยมแบ่งแยกการใช้อำนาจสูงสุดใจการปกครองประเทศหรืออำนาจอธิปไตย (sovereignty) ออกเป็น 3 สาขา คืออำนาจในการออกกฎหมายหรืออำนาจนิติบัญญัติ (legislative power) อำนาจบริหาร (executive หรือ administrative power) และอำนาจตุลาการ (judicial power) หรืออำนาจในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปตามตัวบทกฎหมาย

อำนาจนิติบัญญัติ (legislative power) นำมาใช้ในการออกกฎหมายในลักษณะต่าง ๆ สถาบันที่รับผิดชอบในการออกกฎหมายคือ รัฐสภาอันประกอบด้วยสมาชิกสภา ซึ่งได้รับเลือกเป็นตัวแทนมาจากประชาชนหรือผู้ที่ได้รับแต่งตั้งให้ทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชน จะทำหน้าที่พิจารณาว่ากฎหมายฉบับใดเกี่ยวกับเรื่องใดสมควรจะนำออกใช้บังคับแก่ประชาชนหรือไม่และหน้าที่อื่น ๆ ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ กฎหมายที่นำออกใช้โดยผ่านการพิจารณาให้ความเห็นชอบของฝ่ายนิติบัญญัติแล้วนั้น ฝ่ายบริหารจะได้นำไปใช้ในการบริหารต่อไป

อำนาจตุลาการ (judicial power) นั้น เป็นอำนาจในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ให้เป็นไปตามตัวบทกฎหมายเมื่อมีการกระทำฝ่าฝืนกฎหมายมีกรณีพิพาทระหว่างเอกชนเป็นหน้าที่ของผู้พิพากษาที่จะใช้อำนาจอิสระในการพิจารณาพิพากคดีตามพยานหลักฐานและข้อเท็จจริงต่าง ๆ ในคดีให้เป็นไปตามตัวบทกฎหมายที่วางไว้เป็นหลัก ประกอบกับดุลพินิจของตนเอง

อำนาจบริหาร (executive หรือ administrative power) นั้น หมายถึงการจัดดำเนินกิจการของรัฐโดยมีวัตถุประสงค์ (objectives) มุ่งในการจัดทำบริการสาธารณะ (public services) ในด้านต่าง ๆ สอนงความต้องการส่วนรวมของประชาขนซึ่งแยกออกได้เป็น 2 ประการ คือความต้องการได้รับความปลอดภัยทั้งภายในและภายนอกประเทศ และความต้องการได้รับความสะดวกในการใช้ชีวิตแต่ละวัน

คณะรัฐมนตรีหรือรัฐบาลทั้งชุดได้รับมอบหมายให้เป็นผู้ใช้อำนาจบริหารนี้ ประกอบไปด้วยหัวหน้าคณะ คือนายกรัฐมนตรีซึ่งปกติคือหัวหน้าพรรคการเมืองซึ่งได้รับความไว้วางใจจากประชาชนเลือกตั้งสมาชิกของพรรคเข้ามาเป็นสมาชิกรัฐสภามากที่สุด หรือผู้ที่ได้รับมอบหมายจากพรรคการเมืองดังกล่าวให้ทำหน้าที่นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีร่วมคณะทั้งชุดจะร่วมกันพิจารณากำหนดนโยบาย (policy) หรือแนวทางกว้าง ๆ ในการดำเนินงานให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ดังกล่าวข้างต้นว่า จะจัดดำเนินงานสาธารณะเพื่อสนองตอบต่อความต้องการส่วนรวมของประชาชนทั้งประเทศได้อย่างไร และนำเสนอต่อฝ่ายนิติบัญญัติคือรัฐสภาซึ่งประกอบด้วยตัวแทนของประชาชนเพื่อขอความไว้วางใจ เมื่อรัฐสภาให้ความไว้วางใจแล้ว ต่อจากนั้นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแต่ละคนจึงรับเอานโยบายแต่ละด้านจากรัฐบาลไปควบคุมการปฏิบัติดำเนินงานของแต่ละกระทรวงให้เป็นไปตามนโยบายที่ตั้งไว้อย่างมีประสิทธิภาพและทันต่อความต้องการของประชาชน

ในการดำเนินงานของฝ่ายบริหารในแต่ละกระทรวง จะมีผู้ปฏิบัติงานสองฝ่ายที่จะต้องร่วมมือกัน คือฝ่ายการเมืองซึ่งเข้ามาดำรงตำแหน่งตามวาระหรือตามวิถีทางการเมืองมีระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งอันได้แก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวง รัฐมนตรีช่วยว่าการ เลขานุการรัฐมนตรี ฯลฯ ฝ่ายหนึ่ง และบรรดาฝ่ายประจำในแต่ละกระทรวง ตั้งแต่ข้าราชการประจำสูงสุดคือปลัดกระทรวงลงไปจนถึงอธิบดี ผู้อำนวยการกอง หัวหน้ากอง หัวหน้าแผนก ข้าราชการและลูกจ้างทั้งหลาย ซึ่งเป็นตัวจักรกลสำคัญในการปฏิบัติงานให้บริการถึงมือประชาชนตามนโยบายของรัฐบาล ฝ่ายประจำเข้ามาดำรงตำแหน่งโดยยึดเป็นอาชีพและโดยผลการสอบแข่งขันสอบคัดเลือกหรือคัดเลือกตามตัวบทกฎหมายที่กำหนดไว้ และมีประสบการณ์ในการทำงาน มีความรู้ความสามารถชำนาญในงานประจำที่ปฏิบัติอยู่

การทำงานร่วมกันระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำนั้น ฝ่ายการเมืองซึ่งเป็นผู้ควบคุมการดำเนินงานให้เป็นไปตามนโยบายที่วางไว้ จะต้องขอความร่วมมือปรึกษาหารือ ขอคำแนะนำลู่ทางในการปฏิบัติจากข้าราชการประจำระดับสูงอันได้แก่กระทรวง และอธิบดีและให้ความไว้วางใจในการดำเนินงานของข้าราชการประจำ ส่วนฝ่ายประจำนั้นทุดคนจะต้องมีธรรมะในการปฏิบัติงานในฐานะที่เป็นข้าราชการว่าจะต้องไม่นำเอาความคิดเห็นส่วนตัวทางการเมืองเข้ามาใช้ในการทำงาน จะต้องทำงานให้เป็นไปตามระเบียบแบบแผนและนโยบายของรัฐบาลแต่ละชุดที่ที่ผลัดเปลี่ยนกันเข้ามาบริหารประเทศ และปฏิบัติตามคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายของผู้บังคับบัญชาตามระเบียบวินัยของข้าราชการที่มีอยู่ ทั้งนี้เพื่อให้นโยบายของรัฐบาลแต่ละชุดที่ตั้งไว้เป็นไปตามจุดมุ่งหมายโดยมีข้าราชการประจำทั้งหลายเป็นจักรกลที่ช่วยให้นโยลายดังกล่าวบรรลุผล โดยไม่นำเอาความคิดเห็นส่วนตัวทางการเมือง ความชอบหรือไม่ชอบรัฐบาลแต่ละชุด มาเป็นเครื่องขัดแย้งไม้ให้ความร่วมมือในการปฏิบัติราชการแต่ะอาจจะให้คำแนะนำ ข้อเสนอแนะ สถิติข้อมูลข้อเท็จจริงต่าง ๆ ในการทำงานเสนอให้ผู้บังคับบัญชาทราบตามลำดับชั้นจนถึงฝ่ายการเมืองซึ่งคุมนโยบายอยู่จะได้เป็นเครื่องประกอบการพิจาณราแก้ไขปรับปรุงนโยบายที่กำหนดไว้เดิมให้ทันสมัยและสามารถนำมาใช้ปฏิบัติงานให้เกิดผลแต่ประชาชนได้จริงตามความมุ่งหมายที่ตั้งไว้ โดยอาศัยความร่วมมือจากฝ่ายประจำ

จะเห็นได้ว่าการเมืองซึ่งเป็นเรื่องของการที่รัฐบาลดำเนินการเพื่อความมั่นคงและความก้าวหน้าของประเทศชาติ รวมทั้งความผาสุกของประชาชน โดยกำหนดแนวนโยบายการปฏิบัติตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ กับการบริหารซึ่งเป็นเรื่องที่ข้าราชการทั้งหลายที่ข้าราชการการเมือง และข้าราชการประจำร่วมมือกันปฏิบัติงานตามตำแหน่งหน้าที่เพื่อสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนตามแนวนโยบายที่ตั้งไว้ให้ได้ผลดีถึงมือประชาชนมากที่สุดนั้น เป็นสิ่งที่ต้องดำเนินไปด้วยกันแยกจากกันไม่ได้ เพราะโดยเนื้อแท้แล้วไม่มีการบริหารใดที่จะปลอดจากการเมืองได้ ทั้งนี้เพราะว่าการบริหารรัฐกิจจะเกิดขึ้นไม่ได้ในสูญญากาศทางการเมือง (public administration never exists in political vacuum) หรือตามที่ศาสตราจารย์ Dimock ได้เขียนไว้ว่า “การเมืองและการบริหารเปรียบดังสองด้านของเหรียญอันเดียวกัน (politics and administration are the two sides of a single coin)

ได้มีการคิดค้นว่าทำอย่างไรจึงจะนำเอาทรัพยากร (resources) ที่มีอยู่ คือ คน เงิน และวัสดุอุปกรณ์ต่าง ๆ มาจัดทำบริการให้แก่ประชาชนได้อย่างสมบูรณ์ที่สุดตามนโยบายของรัฐบาลที่วางไว้ จุดเริ่มต้นได้เริ่มมาจากทางด้านธุรกิจเอกชนที่ต้องการจะให้การดำเนินงานของตนได้ผลดีมีประสิทธิภาพที่สุด เพราะการประกอบธุรกิจในด้านต่าง ๆ ขยายกว้างขวางขึ้นทั้งในด้านกสิกรรม อุตสาหกรรม พาณิชยกรรม ฯลฯ ดังนั้น จึงได้มีการคิดหาหลักการจัดดำเนินงานโดยนำเอาทรัพยากรทั้งหลายมาใช้ให้ได้ประโยชน์มากที่สุด มีการวางมาตรฐาน กฎเกณฑ์ จัดออกมาเป็นแบบระบบ (system) ซึ่งสามารถนำหลักการไปใช้ได้ในการบริหารทั่วไปทั้งของรัฐและเอกชน และเป็นสาขาวิชาแขนงหนึ่งทางการบริหารงานเรียกได้ว่าเป็นทั้งหลักวิชา และหลักการดำเนินงานทางการบริหาร (administration หรือ management) ดังที่ได้ทำความเข้าใจกันมาแล้ว