ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร(The Dilemma of Administrative Zeitgeists)

จริยธรรมการบริหารรัฐกิจ: Efficiency vs. Democracy

ภารกิจของการบริหารรัฐกิจคือการตอบสนองต่อคุณค่าหลักที่รัฐยึดถือในการบริหารราชการแผ่นดินใน   คุณค่าหลักดังกล่าวมีที่มาทั้งจากเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์ และมุมมองในเชิงทฤษฎีและได้กลายมาเป็นหลักจริยธรรม (Zeitgeist) นำทิศทางของการบริหารรัฐกิจทั้งในแง่วิชาการและในเชิงปฏิบัติในแต่ละยุคสมัย

 Zeitgeist (มาจากภาษาเยอรมัน) ใน Macmillan English Dictionary (For Advanced Learners), 2002. หมายถึง “The ideas, beliefs, and interests that are typical of most people during a particular time in history and are expressed in the culture of that time” (ความคิด ความเชื่อ ความสนใจที่เหมือน ๆ กัน ของคนส่วนใหญ่ในช่วงเวลาหนึ่ง ๆ ในประวัติศาสตร์ และสิ่งนี้ถูกแสดงออกมาในวัฒนธรรมของช่วงเวลานั้น) เช่น จริยธรรมแบบโปรแตสแตนท์ (Protestant zeitgeist) ในงานของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) หมายถึงความคิด ความเชื่อ ความสนใจร่วมกันของผู้ที่นับถือศาสนาคริสต์นิกายโปรแตสแตนท์ในช่วงเวลาที่เวเบอร์กำลังศึกษาและได้ถูกแสดงออกเป็นแบบแผนในการดำเนินชีวิต หรือวัฒนธรรมของสังคมโปรแตสแตนท์ในขณะนั้น

จริยธรรมในการบริหาร (Administrative zeitgeist) หมายถึงความคิด ความเชื่อ ความสนใจที่กลายเป็นคุณค่าหลักที่นักวิชาการบริหารรัฐกิจ (Public administrationist) และนักนักบริหารรัฐกิจ (Public administrator) ยึดถือในช่วงเวลาหนึ่ง ๆ และสิ่งนี้ถูกแสดงออกมาเป็นแบบแผนในการบริหาร ในงานวิชาการ หรือในวัฒนธรรมการบริหาร

รัฐควรยึดคุณค่าอะไรบ้างเป็นแนวจริยธรรมในการบริหาร คำถามนี้เป็นที่สนใจของวิศวกรสังคมที่มีส่วนในการร่างรัฐธรรมนูญอเมริกันมาตั้งแต่ศตวรรษที่ 18 เช่น อเล็กซานเดอร์ แฮมิลตัน (Alexander Hamilton) และ โทมัส เจฟเฟอร์สัน (Thomas Jefferson)

โรเบิร์ต บี. เดนฮาร์ด (Robert B. Denhardt) ได้สรุปแนวคิดที่แตกต่างกันของผู้วางรากฐานการเมือง (The Founding Fathers) ของสหรัฐอเมริกาทั้งสองท่านนี้ไว้ในหนังสือ “Theories of Public Organization” และชี้ให้เห็นถึงอิทธิพลของแนวคิดของทั้งสองท่านนี้ต่อจริยธรรมการบริหารรัฐกิจในเวลาต่อมาว่า นักคิดทั้งสองท่านนี้แม้จะเป็นคนร่วมสมัยกัน แต่มีความคิดเห็นที่แตกต่างกันเกี่ยวกับบทบาทของหน่วยงานภาครัฐในการปฏิบัติภารกิจของรัฐ ดังจะเห็นได้จากทฤษฎีการบริหารของแฮมิลตันที่ปรากฏในเอกสาร “The Federalist Papers” และการกระทำของแฮมิลตันเมื่อได้เป็นสมาชิกของฝ่ายบริหาร (Executive branch) ที่นิยมชมชอบให้มีรัฐบาลแห่งชาติที่เข้มแข็งโดยให้อำนาจอย่างมากกับฝ่ายบริหาร  โดยเลียวนาร์ด ไวท์ (Leonard White)  อธิบายจุดยืนของกลุ่ม  the Federalists พวกนี้ว่าเป็นความคิดของพวกชนชั้นนำที่ไม่ไว้ไจประชาชน เพราะมองว่านโยบายที่ดีจะมาจากคนที่มีการศึกษาดี ได้รับการอบรมมาดี และมีประสบการณ์อย่างกว้างขวาง หรือพวกคนชั้นสูงเท่านั้นนั่นเอง  แฮมิลตันเห็นว่าหลักการบริหารที่ดีคือการมีเอกภาพในการบังคับบัญชา การมีศูนย์อำนาจเพียงหนึ่งเดียวที่รวมศูนย์ความรับผิดชอบโดยเฉพาะอย่างยิ่งในการบริหารราชการแผ่นดินระดับชาติ (1:42)

ในขณะที่เจฟเฟอร์สันมองปัญหาขององค์การและการบริหารว่ามีส่วนเชื่อมโยงโดยตรงกับปัญหาของประชาธิปไตย โดย ลินตัน คอลเวลล์ (Lynton Caldwell) อธิบายหลักการพื้นฐานที่สำคัญสองประการในทฤษฎีการบริหารของเจฟเฟอร์สันว่า รัฐบาลจะต้องกระจายอำนาจให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมเป็นรายบุคคลในการบริหารงานของรัฐ และรัฐบาลต้องให้การศึกษาแก่ประชาชนเพื่อให้เกิดปัญญาทางการเมือง (Political wisdom) และต้องฝึกให้เป็นพลเมืองที่พึ่งตนเองได้ (A self- reliant citizenry) และเจฟเฟอร์สันยังเห็นว่าต้องมีการจำกัดอำนาจของฝ่ายบริหารโดยอาศัยกฎหมายและรัฐธรรมนูญอย่างเคร่งครัดเพื่อประกันความรับผิดชอบของข้าราชการ  ทัศนะที่ขัดแย้งกันของทั้งแฮมิลตันและเจฟเฟอร์สันยังคงมีอิทธิพลอย่างสำคัญต่อทฤษฎีการบริหารรัฐกิจในทุกวันนี้ (1:43)

แม้ว่าในยุคแรก ๆ ที่การสร้างบ้านแปลงเมืองของอเมริกาจะได้รับอิทธิพลจากแนวคิดแบบเจฟเฟอร์โซเนียนโดยการกระจายอำนาจการปกครองเป็นรัฐบาลท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ ที่มีอำนาจอิสระในระดับหนึ่ง และการแบ่งแยกและถ่วงดุลอำนาจกันระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ แต่การเมืองการปกครองประเทศก็มีปัญหาบางประการเช่นความเป็นเอกเทศของรัฐบาลท้องถิ่นบางแห่ง เมื่อประกอบกับการมีระบบอุปถัมภ์ รัฐบาลแห่งชาติจึงไม่เพียงแต่ขาดเอกภาพเท่านั้นแต่ยังเกิดความวุ่นวายและการทุจริต (1:43)  ปรากฏการณ์ดังกล่าวทำให้วู้ดโร วิลสัน (Woodrow Wilson) ออกโรงมาโต้ว่าพวกนักรัฐศาสตร์สนใจแต่ปัญหารัฐธรรมนูญ แต่ละเลยปัญหาการบริหารหน่วยงานของรัฐ เขาวิพากษ์ว่าการบริหารงานให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญยากยิ่งกว่าการเขียนรัฐธรรมนูญเสียอีก และเรียกร้องให้ใช้หลักการบริหารของภาคเอกชนในการบริหารราชการ วิลสันสนับสนุนให้มีโครงสร้างระบบราชการแบบรวมศูนย์อำนาจเพื่อให้สามารถจับตาได้ง่ายอันจะทำให้เกิดความไว้วางใจได้และประกันความมีประสิทธิภาพ และเพื่อให้การบริหารงานภาครัฐมีประสิทธิภาพเหมือนภาคเอกชนวิลสันจึงเสนอว่าต้องแยกการบริหารออกจากการเมือง กล่าวคือ การเมืองทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย  ส่วนการนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นหน้าที่ของข้าราชการที่เป็นกลางและเป็นมืออาชีพ ด้วยแนวคิดนี้วิลสันเชื่อว่าจะเกิดความสมดุลระหว่างการตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างเป็นประชาธิปไตย (Democratic responsiveness) และการมีสมรรถนะทางการบริหาร (Administrative competence) ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหารรัฐกิจ ซึ่งได้แก่ การพัฒนาสมรรถนะของระบบราชการอย่างหนึ่ง กับประชาธิปไตยอีกอย่างหนึ่ง จึงเป็นแกนหลักของข้อถกเถียงและการผลิตงานวิชาการเกี่ยวกับจุดเน้นของวิชาการบริหารรัฐกิจในสหรัฐอเมริกานับตั้งแต่ยุคของวู้ดโร วิลสันเป็นต้นมา (1:44-45) 

                                        

จริยธรรมการบริหารของการบริหารรัฐกิจแนวเก่า (Administrative Zeitgeist of the Old Public Administration)

เราอาจแกะรอยหาจริยธรรมการบริหารของสหรัฐอเมริกาในอดีตได้จากการศึกษาพัฒนาการของวิชาบริหารรัฐกิจในงานของนิโคลัส เฮนรี่ (Nicholas Henry) ซึ่งได้แสดงให้เราเห็นถึงการความสนใจของนักวิชาการบริหารรัฐกิจในแต่ละยุคสมัยในการแสวงหาคำตอบว่าจริยธรรมนำการบริหารรัฐกิจ (Public administrative zeitgeist) ควรเป็นเรื่องใด เฮนรี่ได้แบ่งกระบวนทัศน์ (Paradigms)ในการศึกษาการบริหารรัฐกิจออกเป็นห้ากระบวนทัศน์ โดยเริ่มตั้งแต่ยุคหลังข้อเขียนอันโด่งดังของวิลสันเป็นต้นมาจนถึง ค.ศ. 1970  จากการศึกษาพบว่าเกือบทุกกระบวนทัศน์ล้วนแต่ให้ความสำคัญกับ “การพัฒนาสมรรถนะการบริหารหรือระบบราชการ” ว่าเป็นคุณค่าหลัก (Core value) ของการบริหารรัฐกิจดังจะได้แสดงให้เห็นพอสังเขปดังต่อไปนี้ (2:27-48)

 กระบวนทัศน์แรก: การแยกการบริหารรัฐกิจออกจากการเมือง (The Politics/Administration Dichotomy) (1900-1929)  ในกระบวนทัศน์นี้น้ำหนักของจริยธรรมในการบริหารรัฐกิจตกอยู่ที่การบริหารระบบราชการที่ต้องมีความเป็นกลางและมีประสิทธิภาพ เพราะแยกหน้าที่ในการตอบสนองความต้องการของประชาชนว่าเป็นหน้าที่ของฝ่ายการเมือง และยุคนี้ทำให้วิชาบริหารรัฐกิจถือกำเนิดเป็นอีกสาขาวิชาหนึ่งเป็นเอกเทศ ที่ไม่ใช่สาขาย่อยของรัฐศาสตร์อีกต่อไป ผลพวงของกระบวนทัศน์นี้คือความพยายามของนักวิชาการบริหารรัฐกิจที่จะแสวงหาความเป็น “ศาสตร์” (Science) และแยก “ข้อเท็จจริง” (Fact) ออกจาก “ค่านิยม” (Value) จึงจัดเป็นหน่ออ่อนที่จะแตกช่อดอกใบแห่งจริยธรรมการบริหารรัฐกิจที่เน้นหลักประสิทธิผล ประสิทธิภาพ และประหยัดอย่างเต็มตัวในกระบวน  ทัศน์อื่น ๆ ที่ตามมา

กระบวนทัศน์ที่สอง: การหาหลักเกณฑ์การบริหาร (The Principles of Administration) (1927-1937) เพื่อให้บรรลุคุณค่าหลักที่สำคัญ เช่นเดียวกับในกระบวนทัศน์แรก  โดยเชื่อว่าการบริหารก็คือการบริหารไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานของภาคเอกชนหรือของรัฐ ทั้งนี้แหล่งเงินทุนที่สนับสนุนการบริหารราชการอย่างเป็นกลางและมืออาชีพ คือ องค์กรการกุศลภาคเอกชนที่ชื่อ “ร็อกกี้เฟลเลอร์” (Rockefeller) และในยุคนี้ได้เกิดสมาคมการบริหารรัฐกิจอเมริกัน (The American Society for Public Administration หรือ ASPA) ซึ่งให้การสนับสนุนการออกวารสารชื่อดังทางด้านการบริหารรัฐกิจมาจนถึงทุกวันนี้ คือ วารสาร Public Administration Review สมาคมดังกล่าวถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าแยกตัวเองออกจากคนกลุ่มอื่น ๆ ที่ไม่ใช่นักวิชาการบริหารรัฐกิจ  (Public administrationist )    และนักวิชาชีพบริหารรัฐกิจ   (Public administrator)

ทั้ง ๆ ที่กลุ่มต่าง ๆ เหล่านี้ในอดีตได้ร่วมอุดมการณ์การแสวงหา “รัฐบาลที่ดี” มาด้วยกัน เช่นนักธุรกิจ ผู้เสียภาษี ประชาชนผู้สนใจการปฏิรูประบบราชการ และข้าราชการที่มาจากการเลือกตั้ง ตลอดจนนักรัฐศาสตร์  ทั้งกระบวนทัศน์แรกและกระบวนทัศน์ที่สองสะท้อนแนวคิด  “คุณพ่อรู้ดี” ของนักบริหารรัฐกิจเพราะเป็นผู้มีข้อมูลในการบริหารงานราชการมากกว่าประชาชนจนอาจจัดเป็นกลุ่มชนชั้นนำที่มีความรู้ (An informed elite) และมีอคติต่อประชาชนว่าขาดข้อมูลและความรู้จนไม่อาจตัดสินใจอย่างมีเหตุผลได้ ซึ่งสะท้อนถึงการให้ความสำคัญกับความมีประสิทธิภาพของระบบราชการมากกว่าความเป็นประชาธิปไตย

ในช่วง ค.ศ. 1938-1947  แนวคิดเรื่องการแยกการบริหารออกจากการเมืองเพื่อความมีประสิทธิภาพถูกท้าทายโดย Fritz Morstein Marx ในหนังสือชื่อ “Elements of Public Administration (1946) ที่เน้นว่านักบริหารรัฐกิจและข้าราชการที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้ตัดสินใจทางการเมืองและนโยบายสาธารณะ และนี่เป็นผลให้นักรัฐศาสตร์ยืนยันว่าการเมืองและการบริหารแยกออกจากกันไม่ได้ เพราะในการบริหารย่อมต้องมี “ค่านิยม” แฝงอยู่ไม่ว่าจะเป็นเรื่องงบประมาณ หรือการบริหารงานบุคคล (อะไรที่ดูเหมือนว่าเป็นการเมืองที่ปลอดจากค่านิยมนั้น แท้จริงเป็นการบริหารที่แฝงไปด้วยค่านิยม)  นอกจากนี้ นักวิชาการชื่อ เฮอร์เบิร์ต เอ ไซมอน (Herbert A. Simon) ซึ่งได้รับอิทธิพลจากงานเขียน   “The Functions of the Executive”    ของนักบริหารตัวจริงที่ชื่อ

เชสเตอร์ ไอ บาร์นาร์ด (Chester I Barnard) ยังคัดค้านหลักการบริหารบางเรื่องว่าขัดแย้งกันเอง เช่น เรื่องช่วงการบังคับบัญชา(Span of control) กับระดับชั้นการบังคับบัญชา (Hierarchical layers) และเรียกร้องให้มีนักวิชาการบริหารรัฐกิจสองกลุ่มทำงานร่วมกันโดยกลุ่มแรกเน้นการพัฒนาศาสตร์บริสุทธิ์ทางด้านการบริหาร (Pure science of administration) ที่ศึกษาพฤติกรรมของนักบริหารโดยอาศัยความรู้ทางด้านจิตวิทยาสังคมและอีกกลุ่มหนึ่งเน้นการนำเสนอนโยบาย (Prescribing policies) ซึ่งต้องใช้ความรู้ทางด้านรัฐศาสตร์และวิชาอื่น ๆ เช่น เศรษฐศาสตร์ สังคมวิทยา ซึ่งเป็นเรื่องของการตอบสนองความต้องการของประชาชน  การท้าทายนี้ส่งผลทำให้ทั้งนักรัฐศาสตร์และนักวิชาการบริหารรัฐกิจเกิดความลังเลที่จะแยกขาดออกจากกัน และยอมรับว่าทฤษฎีทางด้านการบริหารรัฐกิจในเวลานั้นหมายถึงทฤษฎีทางด้านรัฐศาสตร์ด้วย

 

กระบวนทัศน์ที่สาม: การให้ความหมายการบริหารรัฐกิจว่าคือรัฐศาสตร์ (Public Administration as Political Science) (ค.ศ. 1950-1970)  กระบวนทัศน์นี้จัดเป็นปฏิกิริยาต่อการท้าทายที่กล่าวแล้วข้างต้น และให้ความสำคัญกับการเชื่อมโยงการบริหารรัฐกิจกับการเมือง โดยเน้น “ระบบราชการของรัฐ” (Governmental bureaucracy)  การบริหารรัฐกิจกลายเป็นเพียงประเด็นความสนใจ (Area of interest) มากกว่าจะเป็นสาขาย่อยของรัฐศาสตร์ และค่อย ๆ เสื่อมความนิยมลงไปในหมู่คณาจารย์รัฐศาสตร์จนกลายเป็นพลเมืองชั้นสองของคณะรัฐศาสตร์  ในยุคนี้นักวิชาการบริหารรัฐกิจเพิ่มความสนใจการบริหารงานภาครัฐในประเทศยากจน ซึ่งเป็นที่มาของวิชาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ และวิชาการบริหารการพัฒนาเพื่อพัฒนาระบบราชการในประเทศกำลังพัฒนาให้มีประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาความยากจนอันเป็นหนทางสำคัญในการต่อสู้กับพรรคคอมมูนิสต์ในประเทศเหล่านั้นในช่วงสงครามเย็น

แม้ว่าวิชาการบริหารรัฐกิจจะถือกำเนิดในบ้านของวิชารัฐศาสตร์ ซึ่งย่อมได้รับการวางพื้นฐานทางด้านปรัชญาและปทัสถานว่า การบริหารราชการในระบบประชาธิปไตยจะต้องรับใช้ประชาชนไม่ใช่รับใช้ผู้ปกครอง และได้รับอิทธิพลทางด้านคุณค่าหลักของวิชารัฐศาสตร์ เช่น ระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยพหุนิยม การมีส่วนร่วมของประชาชน ความเสมอภาคภายใต้กฎหมาย และการที่ระบบราชการต้องรับใช้ประชาชน  กระนั้นก็ตาม วิชารัฐศาสตร์ไม่ได้มีคุณูปการต่อการปรับปรุงทักษะของนักบริหารมืออาชีพ วิชารัฐศาสตร์เพียงแต่ทำให้เกิดความรู้ทางปัญญาในการบริหารรัฐกิจ แต่วิชาการบริหารรัฐกิจเองต่างหากที่ทำให้เกิดความรู้ในทางปฏิบัติ  และนี่คือความแตกต่างในทางญาณวิทยาระหว่างสองวิชานี้

กระบวนทัศน์ที่สี่: การบริหารรัฐกิจคือการจัดการ (Public Administration as Management) (ค.ศ. 1956-1970) สืบเนื่องจากความรู้สึกว่าเป็นพลเมืองชั้นสองในคณะรัฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัยหลายแห่งในสหรัฐอเมริกา  นักวิชาการบริหารรัฐกิจบางคนจึงเริ่มหาทางเลือกใหม่  แม้กระบวนทัศน์นี้จะอยู่ในช่วงเวลาใกล้เคียงกับกระบวนทัศน์ที่สามแต่จุดเน้นในการศึกษาแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง เพราะกระบวนทัศน์นี้ให้ความสำคัญกับการจัดการ (Management) หรือศาสตร์ในการบริหาร (Administrative science)

โดยการศึกษาเทคนิคการบริหารระดับสูงที่ต้องใช้ความชำนาญพิเศษด้วยความเชื่อเช่นเดียวกับในกระบวนทัศน์ที่สองคือ การบริหารคือการจัดการ ที่สามารถนำไปใช้ได้เป็นการทั่วไป(Generic management) ทั้งในการบริหารงานภาครัฐและภาคเอกชน และเป็นที่แน่นอนว่าคุณค่าหลักในการบริหารรัฐกิจสำหรับกระบวนทัศน์นี้คือประสิทธิภาพนั้นเอง

จะเห็นได้ว่ากระบวนทัศน์ในการบริหารรัฐกิจที่ได้กล่าวแล้วทั้งสี่กระบวนทัศน์ล้วนแต่มีจริยธรรมนำการบริหารที่เน้น “ประสิทธิภาพ” แม้ในกระบวนทัศน์ที่สามที่เสนอว่าการบริหารรัฐกิจคือรัฐศาสตร์ แต่ก็ยอมรับว่าวิชารัฐศาสตร์ทำให้เกิดความเข้าใจในการบริหารรัฐกิจเท่านั้น ไม่ได้มีส่วนในการสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับการบริหาร

จุดเปลี่ยนที่สำคัญของจริยธรรมการบริหารรัฐกิจเกิดขึ้นในการประชุมที่เมืองมินเนาบรูค (Minnowbrook) ของนักวิชาการบริหารรัฐกิจรุ่นหนุ่ม ใน ค.ศ. 1968 ที่ในเวลาต่อมาเรียกพัฒนาการของวิชานี้ว่า “การบริหารรัฐกิจแนวใหม่” (New Public Administration) เมื่อคุณค่าดั้งเดิมของวิชานี้ เช่น ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ประหยัด และการค้นหาเทคนิคการบริหารได้รับความสำคัญน้อยกว่าคุณค่าใหม่ที่ถูกนำเสนอ  ปรัชญาและทฤษฎีในเชิงปทัสถานได้รับความสนใจมากขึ้น ซึ่งเป็นที่มาของการตั้งคำถามเกี่ยวกับคุณค่า จริยธรรม ความก้าวหน้าของปัจเจกชนที่เป็นสมาชิกขององค์การ ความสัมพันธ์ระหว่างผู้รับบริการกับระบบราชการ และปัญหาในเรื่องของเมือง (Urbanism) เทคโนโลยี  และความรุนแรงในสังคม  อย่างไรก็ตามแนวทางใหม่นี้มิได้มีชีวิตที่ยืนยาวพอที่จะบรรลุความใฝ่ฝันในการปฏิวัติเนื้อหาของกระบวนวิชานี้ได้

กระบวนทัศน์ที่ห้า: การบริหารรัฐกิจคือการบริหารรัฐกิจ (Public Administration as Public Administration) (1970-?) เฮนรี่จบการศึกษาพัฒนาการของวิชาบริหารรัฐกิจในสหรัฐอเมริกาไว้เพียง ค.ศ. 1970 โดยชี้ว่าวิชานี้ได้แยกตัวเป็นสาขาวิชาหนึ่งอย่างเป็นเอกเทศเมื่อมีการก่อตั้ง “สมาคมแห่งชาติของสถาบันการศึกษาทางด้านกิจการและการบริหารงานของรัฐ” (National Association of Schools of Public Affairs and Administration หรือ NASPAA) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อยกระดับการศึกษาและความสามารถในเชิงเทคนิคให้แก่ผู้บริหารงานในภาครัฐและให้การรับรองวิทยฐานะแก่โครงการปริญญาโททางด้านการบริหารรัฐกิจ หรือ Master of Public Administration (MPA) กิจกรรมประการหลังนี้เพิ่งเริ่มเมื่อ ค.ศ. 1983 และประสบความสำเร็จอย่างมากเมื่อสาขาวิชานี้ได้รับการยอมรับและแยกตัวเป็นสาขาวิชาอิสระและได้รับความนิยมเข้าศึกษาอย่างอุ่นหนาฝาคั่งจากนักศึกษาทั้งในระดับปริญญาตรี โท และเอก นับเป็นการตอบสนองความต้องการของผู้เรียนและผลิตนักบริหารที่มีความสามารถให้แก่ภาครัฐ  โดยนัยนี้ วิชาการบริหารรัฐกิจยังคงวนเวียนอยู่ที่การสอนเทคนิคการบริหารและแน่นอนว่าคุณค่าหลักที่เป็นจริยธรรมนำการบริหารรัฐกิจก็คือ “ประสิทธิภาพ” นั่นเอง

กล่าวโดยสรุป นักวิชาการบริหารรัฐกิจบางท่านเรียกปรากฏการณ์การบริหารรัฐกิจในช่วงเวลาของห้ากระบวนทัศน์นี้ว่า “การบริหารรัฐกิจแบบเก่า” (Old Public Administration) สาระสำคัญของจริยธรรมในการบริหารรัฐกิจแนวนี้ คือ การเน้นคุณค่าหลักในเรื่องประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ประหยัด โดยมีพื้นที่ (Locus) ในการศึกษาอยู่ที่ระบบราชการ และประเด็น (Focus) ในการศึกษาเป็นเรื่องศาสตร์และเทคนิคการบริหารเพื่อให้บรรลุคุณค่าหลักดังกล่าว จริยธรรมการบริหารที่เกี่ยวกับประชาธิปไตย ความยุติธรรม ความเป็นธรรม ความเสมอภาค การมีส่วนร่วมของประชาชน แม้จะได้รับความสนใจบ้างแต่ก็เป็นช่วงเวลาสั้น  จนไม่อาจกล่าวได้ว่าเป็นจริยธรรมหลักของแนวทางการบริหารรัฐกิจแบบเก่า